El pasado 4 de agosto de 2020, la Procuradora Fiscal ante la Corte Suprema de Justicia de la Nación, la Dra. Laura Monti, emitió un dictamen referido a la competencia originaria del Máximo Tribunal para resolver planteos efectuados contra regulaciones locales referidas a las actividades esenciales durante el aislamiento social, preventivo y obligatorio. El caso analizado versa sobre una acción de amparo interpuesto por una empresa con domicilio en la Provincia de Chaco contra la Provincia de Corrientes por prohibirle el ingreso y egreso a dos de sus empleados en virtud de un decreto que regula las actividades esenciales durante el aislamiento social, preventivo y obligatorio. La Procuradora Fiscal sostuvo que la controversia era de competencia originaria de la corte por hallarse demandada una provincia y el pleito versar sobre materias de naturaleza federal.
Antecedentes
La empresa Licores Nordeste S.R.L. (la “Empresa”), con domicilio en la Provincia de Chaco, promovió una acción de amparo ante el Juzgado Federal de Primera Instancia de Resistencia contra la Provincia de Corrientes (la “Provincia”). La pretensión de la actora era obtener que se dispusiera el libre tránsito, circulación y acceso a la ciudad de Corrientes de su personal dependiente.
A tal fin, la Empresa refirió que poseía su asiento industrial y comercial en la ciudad de Barranquillo, Provincia de Chaco, y su objeto social era la elaboración, comercialización y distribución de gaseosas. Asimismo, la Empresa señaló que uno de sus empleados vivía en la ciudad de Resistencia, Provincia de Chaco, y debía cumplir tareas de supervisión en su sucursal en la ciudad de Corrientes, Provincia de Corrientes. También, sostuvo que otro de sus empleados, residente de esta última ciudad, debía trasladarse a la localidad de Barranqueras a fin de realizar tareas de supervisión.
Cabe destacar que la actividad de la Empresa se halla comprendida dentro del listado de actividades esenciales dispuesto mediante el DNU Nº 297/2020 (el “Decreto”). Específicamente, en el punto 12 del artículo 6 que establece como actividad esencial a las “industrias de alimentación, su cadena productiva e insumos”. Huelga recordar que el artículo 10 del Decreto autoriza a las provincias, Ciudad Autónoma de Buenos Aires y municipalidades a dictar las medidas necesarias para su implementación. En virtud de esta autorización, la Provincia emitió el Decreto Nº 790/2020 mediante el cual dispuso el procedimiento para la obtención del permiso de circulación en su territorio.
Finalmente, la Empresa sostuvo que sus empleados cumplieron con los recaudos administrativos dispuestos por la Provincia. Sin embargo, y pese al acatamiento de la norma local, se prohibió el ingreso y egreso de ambos empleados.
Incompetencia del Juzgado Federal
Incoada la acción, la jueza federal se declaró incompetente. Ello por considerar cumplidos los requisitos propios de la competencia originaria de la Corte Suprema de Justicia de la Nación: (i) demanda contra una provincia; (ii) cuestión de naturaleza federal.
Dictamen
Sobre la incompetencia de la jueza de grado
En primer lugar, la Procuradora Fiscal sostuvo que no resultó prematura la declaración de incompetencia de la jueza federal. A tal fin, se remitió brevitatis causae a los fundamentos del dictamen del 20 de julio de 2006 de la causa “A.F.I.P. c/ Neuquén, Provincia del s/ejecución fiscal” (Fallos 331: 793).
En efecto, en dicho precedente, el entonces Procurador Fiscal, el Dr. Esteban Righi, analizó los alcances del término “exclusiva” del artículo 117 de la Constitución Nacional. Al respecto, el Procurador Fiscal sostuvo que dicho término había sido delineado por el Máximo Tribunal en el fallo “Telecor S.A.C. e I.V. Provincia de Catamarca” (Fallos 311: 1812). En esa oportunidad, la Corte dijo que por exclusiva debía entenderse que “tal jurisdicción no es prorrogable a los restantes tribunales federales”. Aceptándose su prórroga solo a favor de los jueces provinciales, de conformidad con el inciso 4º del artículo 12 de la Ley 48.
Asimismo, indicó que las provincias sólo “deben” y “pueden” ser demandadas en la “jurisdicción federal” ante la Corte Suprema, ya sea que esta proceda en razón de la persona o la materia. De lo expuesto, el Procurador Fiscal sostuvo que cuando el pleito no se refiera a cuestiones de naturaleza federal y no exista distinta vecindad o extranjería, las provincias deben ser demandadas ante sus propios jueces. Tal como surge del artículo 121 y siguientes de la Ley Suprema. Esta misma interpretación rige aquellas controversias en las que exista diferente vecindad o extranjería y se demande a una provincia, pero el pleito verse sobre cuestiones de derecho local.
También se refirió a que el ejercicio de la jurisdicción local no era incompatible con el carácter exclusivo de la competencia originaria. Ello, toda vez que ese inciso tiene su origen en el inciso 12 del artículo 75 de la Constitución Nacional que dispone que en las causas regidas por el derecho común, la jurisdicción local y federal serán concurrentes. Y, respecto a la jurisdicción federal, es que se hace expresa reserva en el artículo 116 de la Constitución.
No obstante lo expuesto, el Procurador Fiscal expuso que en virtud del precedente “Feliciano Reinaldo Flores y otra c/ Provincia de Buenos Aires y otra” (Fallos 315: 2157), la Corte reconoció que el privilegio de las provincias a ser demandadas exclusivamente ante ella podía ser prorrogado a favor de los jueces federales de primera instancia. Ello tanto en forma tácita como expresa y siempre que dicha competencia sea en virtud de hallarse cumplido el presupuesto ratione personae. Es decir, cuando no existan “razones institucionales o federales, o conflicto entre Nación y la provincia, que obliguen a aplicar un principio de interpretación restrictiva, como el que surge del art. 117 de la Constitución Nacional”.
De lo expuesto, el Procurador Fiscal concluyó que la competencia originaria ratione materiae es absoluta. Es decir, cuando una de las parte sea una provincia y se discuta una materia de naturaleza federal. Mientras que la competencia originaria ratione personae es relativa. Estos casos serían aquellos en los que se dan los siguientes supuestos: i) un vecino de extraña jurisdicción territorial o un extranjero en una causa civil; ii) el Estado Nacional o una entidad autárquica nacional; iii) otra u otras provincias; y iv) un Estado extranjero. De esta forma, la Corte aplico a su competencia originaria las mismas reglas que a la competencia federal. Esto, desconociendo la existencia del vocablo “exclusiva” del artículo 117.
Esta circunstancia se hallaría aún más agravada por medio del fallo “Ontivero, Ariel Adolfo c/ Buenos Aires, Provincia de y otros s/medidas preliminares y de prueba anticipada” (Causa O. 393 XLI). Ello por cuanto, la Corte convertiría la excepción formulada en “Flores” en regla general.
Luego de esta exégesis del término “exclusiva” y viendo el estado de la doctrina de la Corte para la resolución de su competencia originaria, el Procurador Fiscal sostuvo que correspondía reformular la doctrina aplicable. En este sentido, sostuvo que debía compatibilizarse el instituto de la “prórroga”, con los principios constitucionales en juego y las reglas de competencia que establece el Código Procesal Civil y Comercial.
Respecto a la declaración de incompetencia, el Procurador Fiscal recordó que el Código de Rito exige al actor la carga de interponer la demanda ante juez competente. Asimismo, para el caso de resultar el juez incompetente, la norma le impone la obligación al magistrado de inhibirse “de oficio” en la primera oportunidad.
En atención a la doctrina sentada en el fallo “Ontivero”, en donde se dispuso que el sometimiento del Estado local a la instancia originaria del Tribunal Cimero es una prerrogativa de la provincia y que la provincia es la única que puede invocar el artículo 117, el Procurador Fiscal sostuvo que dicha prerrogativa no puede ser opuesta a los jueces federales. Ello, en virtud de que deben aplicar la Constitución y las leyes de la Nación.
A la luz de lo expuesto, el Procurador Fiscal considero que la prórroga de la competencia originaria de la Corte debe ser de interpretación restrictiva. En este sentido, para que resulte procedente dicha prórroga deberán darse las siguientes condiciones: i) que la provincia pacte mediante convenio escrito su decisión de someterse a los tribunales federales de baja instancia; ii) que la provincia como actora decida entablar la demanda ante un juez federal de grado; y iii) cuando la provincia resulte demandada, en cuyo supuesto la prórroga surgirá a condición de que el Estado local efectúe el planteamiento de la declinatoria ante la Corte, su “juez constitucional”, tal como sucedió en el precedente “Flores”.
Esto se traduce en que “debe existir siempre e ineludiblemente una voluntad expresa o tácita de la provincia de querer renunciar a su prerrogativa y nunca someterla al requisito de tenerla que pedir una vez que el juicio ha sido radicado ante la justicia federal de baja instancia”.
Sobre el fondo
En primera instancia, la Procuradora Fiscal se refirió a la procedencia de la acción incoada. En este sentido, sostuvo que el amparo resulta una vía aceptada para acceder a la competencia originaria de la Corte Suprema. Ello, a condición de que se hallen cumplidos los recaudos establecidos en los artículos 116 y 117 de la Constitución Nacional.
Luego, la Procuradora Fiscal procedió a la verificación de la existencia del elemento material necesario para la competencia de la Corte. Es decir, “cuando la demanda entablada se funda directa y exclusivamente en prescripciones constitucionales de carácter nacional, en leyes del Congreso o en tratados con las naciones extranjeras”.
En este sentido, sostuvo que esta hipótesis se halla cumplida en el caso. A tal efecto, la Procuradora Fiscal señaló que la demanda cuestiona disposiciones de orden local – el Decreto Nº 790/2020 de la Provincia –, por considerarla contraria a lo dispuesto por los decretos de necesidad y urgencia Nº 260/2020, 297/2020 y sus sucesivas prórrogas y modificaciones. También, la demanda se funda en una vulneración en el artículo 31 de la Constitución Nacional.
Así las cosas, la Procuradora Fiscal se refirió que pese a que el origen de la demanda fuese en virtud de normas y actos de orden local, lo medular del planteo exige analizar si la Provincia al dictar el Decreto Nº 790/2020 invadió un ámbito que le es propio a la Nación. De esta forma, se verificaría el cumplimiento del recaudo del inciso 1º, artículo 2 de la Ley 48, lo que torna competente a la justicia nacional para entender en la causa.
En estas condiciones, la Procuradora Fiscal sostuvo que no cabe duda que la cuestión debatida es de naturaleza federal. Ello en virtud de que el quid de la cuestión requiere desentrañar el sentido y los alcances de los referidos preceptos federales y la verificación de una violación constitucional.
Finalmente, sostuvo que la cuestión del presente caso no resultaba análoga a las causas “Crescia” (Nº 475/2020) y “Borges” (Nº 476/2020), en donde se rechazo la competencia originaria de la corte. La diferencia que señaló la Procuradora Fiscal de esas causas con la presente radicaba en que allí se cuestionaban reglamentaciones provinciales que fijaban ciertas condiciones para permanecer y transitar en el ámbito territorial de las provincias demandadas. Por su parte, en las presentes actuaciones, la controversia versa sobre la facultad de la Provincia de no autorizar el ingreso al territorio provincial de personas autorizadas por estar afectadas a actividades esenciales.
Conclusión
La irrupción de la pandemia del Covid-19 implicó un importante quiebre institucional. En este sentido, cabe recordar que durante los primeros meses el Congreso Nacional no tenía permitido sesionar. En misma situación se hallaba también el Poder Judicial. Sin embargo, y pese a que estos poderes constitucionales se hallaban suspendidos, se perpetraron serias limitaciones a los derechos y libertades de los ciudadanos.
Es en este contexto que debe comprenderse la gravedad institucional que reviste el Decreto Nº 790/2020 emitido por la Provincia de Corrientes. Es que, ya habiéndose restringido de manera absoluta la libertad circulatoria de gran parte de la población, la Provincia ahondó aún más, al punto de someter al encierro dentro de sus fronteras a sus ciudadanos y crear barreras de ingreso a los demás habitantes.
Asimismo, es de vital importancia señalar que la actitud adoptada por la Provincia no se halla aislada respecto a los demás Estados locales. En este sentido, similares medidas de prohibición de ingreso de determinados habitantes de otras provincias fueron adoptadas a lo largo del país – al respecto puede señalarse la prohibición de cruce de neuquinos a la Provincia de Río Negro.
Es en estos tiempos en que la palabra “emergencia” sirve de fundamento para justificar el accionar de las Administraciones en donde más debe velarse por el cumplimiento irrestricto de nuestra Ley Suprema.
El dictamen de la Sra. Procuradora Fiscal se encuentra disponible en el expediente “LICORES NORDESTE S.R.L. C/ PROVINCIA DE CORRIENTES Y OTRO S/AMPARO LEY 16.986 – (EXPEDIENTE DIGITAL)” (Expte Nº 1674/2020, fuero FRE).
Este informe no puede ser considerado como asesoramiento legal o de cualquier otro tipo por parte de Allende & Brea.
