El pasado 3 de marzo de 2020, la Corte Suprema de Justicia de la Nación revocó un fallo de la Sala B de la Cámara Federal de Apelaciones de Córdoba, que había declarado la inconstitucionalidad del artículo 1, in fine, de la Ley 26.944 (Ley de Responsabilidad del Estado) por entender que la norma pretendía dejar impune al Estado Nacional y desprotegidos a los ciudadanos, privaba de eficacia los procesos judiciales e impedía al Poder Judicial ejercer su poder de imperium.
La controversia se inició en el marco de una acción de amparo por mora contra el Estado Nacional (Ministerio de Defensa). Mediante esta acción, la actora solicitó se librase una orden de pronto despacho judicial con el objeto de obtener una respuesta a un reclamo iniciado el 30 de junio de 2009.
El Juzgado Federal de Río Cuarto hizo lugar al planteo y ordenó al Estado Nacional a que resolviera el reclamo planteado en el término de 20 días. Vencido el plazo, la demandada no cumplió con la manda judicial.
Ante este incumplimiento, el magistrado cursó una nueva intimación a fin de que, en el plazo de 10 días, se expidiera, bajo apercibimiento de aplicar astreintes. Nuevamente, la demandada incumplió con la intimación judicial.
Frente a este nuevo incumplimiento, el a quem formuló una nueva intimación para que se cumpliera con lo ordenado en el plazo de 5 días. Asimismo, dispuso que, vencido dicho plazo, se efectivizarían los astreintes. El Estado Nacional incumplió también con esta nueva intimación.
Atento a esta reticencia a cumplir con la manda judicial, el juez ordenó dar traslado a la contraria de la planilla de liquidación de astreintes. Contra dicha providencia, el Estado Nacional interpuso recurso de revocatoria con apelación en subsidio. La revocatoria fue rechazada y se concedió la apelación. La Alzada rechazó el recurso de apelación y confirmó la providencia.
Luego, al contestar el traslado de la planilla de liquidación de astreintes actualizada, el Estado Nacional expresó que devenía abstracta la intimación ya que la Ley de Responsabilidad del Estado, en su artículo 1, había dejado sin efecto tales medios disuasivos.
El juez de grado desestimó la petición con fundamento en que no correspondía la aplicación retroactiva de la Ley 26.944. Contra dicha resolución, el Estado interpuso una revocatoria con apelación en subsidio. El a quem rechazó la revocatoria y concedió la apelación.
La Sala B de la Cámara Federal de Apelaciones de Córdoba confirmó, por mayoría, la aplicación al caso de la Ley de Responsabilidad del Estado y la inconstitucionalidad de su art. 1, in fine, en cuanto dispone que las sanciones pecuniarias disuasivas son improcedentes contra el Estado, sus agentes y funcionarios.
Para llegar a dicho temperamento, la Alzada examinó el debate parlamentario de ambas cámaras del Congreso Nacional. De dicho análisis advirtió que se usaron de forma indistinta los términos “sanción pecuniaria disuasiva” y “astreintes”. En razón de ello, entendió que la aludida ley había suprimido los astreintes en contra del Estado, sus agentes y funcionarios. Específicamente señaló que:
“tal norma pretendía dejar impune al Estado Nacional y desprotegidos a los ciudadanos, privaba de eficacia los procesos judiciales e impedía al Poder Judicial ejercer su poder de imperium”.
La demandada interpuso recurso extraordinario federal contra dicho pronunciamiento. La acción fue admitida por la Corte.
En este sentido, la Corte determinó que la cuestión debía enmarcarse en discernir si el art. 1, in fine, de la Ley de Responsabilidad del Estado comprende, o no, a las sanciones conminatorias o astreintes impuestas por los jueces en ejercicio de su facultad de imperium para hacer cumplir sus sentencias.
A fin de arribar a una respuesta, la Corte se valió de sus reglas de hermenéutica. En primer lugar, sostuvo que las leyes deben interpretarse conforme el sentido propio de las palabras, computando que los términos utilizados no son superfluos sino que han sido empleados con algún propósito, sea de ampliar, limitar o corregir preceptos. De esto, la Corte señaló que el artículo nada dice en relación a la imposibilidad de la aplicación de astreintes; sino que sólo se limita a la aplicación de sanciones pecuniarias disuasivas.
En segundo lugar, la Corte dijo que tampoco surgía del debate parlamentario que la improcedencia de la aplicación de sanciones pecuniarias disuasivas comprendía a los astreintes. Al respecto recordó que:
“si bien es cierto que las palabras o conceptos expuestos en el seno del Congreso con motivo de la discusión de la ley son, en general, simples manifestaciones de opinión individual de las personas que las pronuncian (Fallos: 77:319), no puede decirse lo mismo de las explicaciones o aclaraciones hechas por los miembros informantes de los proyectos, pues tales explicaciones o informes constituyen, según la doctrina y la jurisprudencia, una fuente propia de interpretación (Fallos: 33:228; 100:51; 114:298; 141:254; 328:4655; 329:3546 y 332:1704, entre otros)”.
Al respecto, la Corte señaló que el miembro informante del proyecto, senador González, había efectuado la distinción entre las sanciones pecuniarias disuasivas y los astreintes. Respecto a las primeras, el senador sostuvo que las multas de carácter civil se dan en el marco de una relación contractual para los casos de un incumplimiento por parte de una de las partes. Por ejemplo, la multa dispuesta por el art. 52 de la Ley de Defensa del Consumidor.
En relación a las segundas, aclaró que consisten en una carga que impone un juez contra el incumplimiento de una obligación judicial.
También indicó que en la reunión de la Comisión de Asuntos Constitucionales de la Cámara de Senadores, el miembro informante, Dr. Sanmartino, expresó en similares términos las diferencias entre la sanción pecuniaria disuasiva y los astreintes.
En virtud de lo señalado precedentemente, la Corte declaró que resultaba innecesaria la declaración de inconstitucionalidad, toda vez que dicha disposición no resultaba aplicable a la imposición de astreintes.
Finalmente, cabe destacar que la Corte también sostuvo que “esta decisión no supone emitir juicio de validez constitucional sobre el art. 1°, último párrafo, de la Ley de Responsabilidad del Estado, en cuanto veda a los tribunales la facultad de aplicar al Estado y a sus órganos las sanciones pecuniarias disuasivas y/o daños punitivos que ya se han analizado”.
Entendemos que el fallo es relevante por ser la primera oportunidad en la cual la Corte Suprema debió resolver un planteo en relación a la “nueva” Ley de Responsabilidad del Estado (promulgada el 7 de agosto de 2014). En este sentido, cabe destacar que, frente a esta primera aproximación a las disposiciones de la norma mediante la cual se pretendía ampliar las inmunidades del Estado, el Máximo Tribunal zanjó de forma terminante dicha posibilidad.
Sin embargo, no debe dejarse pasar por alto que, en el caso, la protección que hizo la Corte fue en relación a otro poder constitucional, es decir, de las facultades sancionatorias del poder judicial dentro del marco de un proceso judicial.
Al respecto, es quizás de mayor importancia la disquisición final referida a que la decisión tomada en esta oportunidad no supone un juicio de legitimidad respecto a la improcedencia de las sanciones pecuniarias disuasivas contra el Estado, sus agentes y funcionarios.
Habrá que esperar a que eventualmente algún administrado, luego de surcar y agotar la tumultuosa vía administrativa, acceda a la sede judicial, haga el correspondiente planteo de inconstitucionalidad y agote las instancias judiciales para finalmente dilucidar si la Corte es tan proclive a defender los derechos que le conceden el plexo normativo al administrado para hacer valer una relación contractual con el Estado como lo es de las facultades del poder judicial.
Autos: Bernardes, Jorge Alberto c/ ENA – Ministerio de Defensa s/ amparo por mora de la administración (FCB 52020002/2012/CS1 – CA1).
